Децентралізація: мертвонароджене дитя

Для затравки: Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (далі – Закон) був написаний настільки «якісно», що за чотири роки з моменту його прийняття 05 лютого 2015 року в текст вносились зміни вже 9 разів. Однак, дуже багато питань все ще залишаються без відповідей. А концептуальні хиби та невідповідність деяких новел Закону положенням Конституції України так нікуди й не зникли…

Територіальна громада — це первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Місцеве самоврядування – це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, що є комплексом різноманітних інститутів, який функціонує як єдиний цілісний механізм; воно вимагає формування і функціонування територіальної громади не як простої сукупності жителів певного населеного пункту, а як дієздатного суб’єкта, соціально й політично активного, самодостатнього в контексті забезпечення матеріально-фінансовими ресурсами, а також здатного до ефективного і відповідального управління власними справами.

Територіальна громада з точки зору форми – це вид територіальної спільності, утвореної жителями (громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці, вимушені переселенці) населених пунктів, що мають статус адміністративно-територіальних одиниць, які постійно або переважно мешкають в їх межах, володіють там певним нерухомим майном, сплачують місцеві податки та збори, комунальні послуги тощо. Члени територіальної громади безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення та пов’язані індивідуально-територіальними зв’язками системного характеру.

Таким чином, конституційне визначення територіальної громади як «жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста» саме по собі недостатньо повно характеризує цей суспільно-політичний, соціальний, історичний, культурний феномен і потребує переосмислення та уточнення. Також законодавство України ніяк не регламентує питання набуття членства в територіальній громаді та його втрати, недосконало врегульовує статус територіальної громади як юридичної особи публічного права, що створює значні труднощі в практичній реалізації права на місцеве самоврядування.

Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Системний аналіз положень частини першої статті 133, частин першої і третьої статті 140, статті 141, частини першої статті 143 Конституції України свідчить, що в Україні, як і в більшості держав світу, система місцевого самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою держави, а не навпаки. Саме такий підхід відображено у частині першій статті 140 Основного Закону, за змістом якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Він також простежується у частині третій цієї ж статті, відповідно до якої місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Тож за результатами системного аналізу вищезазначених конституційних положень можна дійти висновку, що за Конституцією України система територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування знаходиться у нерозривному зв’язку із встановленою у частині першій статті 133 цілісною системою адміністративно-територіальних одиниць, до якої належать АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. У зв’язку з цим є підстави вважати, що відповідно до Основного Закону України статус територіальної громади, яка має право на здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так і через утворені нею органи місцевого самоврядування, мають жителі тих населених пунктів, які мають статус адміністративно-територіальних одиниць.

Стаття 143. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Наявність у частині першій статті 140 Конституції України формулювання, за змістом якого право на місцеве самоврядування має територіальна громада у формі «добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», обумовлена існуючими реаліями у системі адміністративно-територіального устрою України на момент прийняття Конституції, коли адміністративно-територіальними одиницями визнавались декілька сіл, які позначались терміном «сільрада». Тож у цитованому конституційному положенні зафіксований існуючий на момент прийняття Основного Закону стан речей з метою не допустити обмеження права жителів уже створених «сільрад» на місцеве самоврядування.

З огляду на вищевикладене доводиться констатувати, що концепція Закону щодо утворення об’єднаних територіальних громад, які мають єдиний адміністративний центр, без одночасної ліквідації (реорганізації) існуючих адміністративно-територіальних одиниць та створення замість них нових укрупнених територіальних утворень містить ознаки невідповідності цитованим вище положенням розділів ІХ і ХІ Конституції України, яка хоч і не забороняє об’єднання територіальних громад, проте нерозривно пов’язує його із системою адміністративно-територіального устрою України.

При цьому відповідні новели Закону, згідно з якими спочатку приймається рішення ради про надання згоди на об’єднання територіальних громад, проводяться громадські обговорення, надається згода іншими відповідними місцевими радами, утворюється спільна робоча група для підготовки проекту договору, договір схвалюється усіма місцевими радами, погоджується в обласній державній адміністрації, приймається відповідне рішення Верховною Радою АРК, обласною радою, які приймають у разі потреби рішення про внесення на розгляд Верховної Ради України пропозицій щодо зміни меж міст, районів (ст.ст. 7, 8 проекту), не узгоджуються з державно-правовою логікою вирішення відповідних питань. Адже зі змісту Закону випливає, що Верховна Рада України при здійсненні своїх конституційних повноважень має керуватись рішеннями відповідних місцевих рад.

Крім того, Законом передбачається можливість об’єднання територіальних громад не тільки сіл, а й селищ та міст, що не узгоджується з частиною першою статті 140 Конституції України, згідно з якою територіальною громадою може бути лише «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл».

Виходячи з того, що за змістом Конституції України система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування нерозривно пов’язана із системою відповідних адміністративно-територіальних одиниць, вважаємо, що питання добровільного об’єднання територіальних громад має вирішуватися на принципово іншій концептуальній основі. Слід враховувати те, що адміністративно-територіальний устрій є способом територіальної організації держави, який засвідчує поділ єдиної, цілісної території держави на відносно відокремлені частини – адміністративно-територіальні одиниці, що є просторовою основою для організації та діяльності не тільки органів місцевого самоврядування, а й місцевих органів державної влади. У зв’язку з цим питання утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, що складають систему адміністративно-територіального устрою, об’єктивно є питаннями не тільки місцевого, а й державного значення, тобто такими, що поєднують у собі місцеві та державні інтереси. На державній природі цих питань неодноразово наголошував у своїх рішеннях Конституційний Суд України, у зв’язку з чим можна дійти висновку, що такі питання не можуть вирішуватися виключно відповідними територіальними громадами та утворюваними ними органами.

За змістом відповідних положень Конституції України (пункт 13 частини першої статті 92) порядок вирішення питань територіального устрою, включаючи порядок утворення, ліквідації адміністративно-територіальних одиниць та параметри, яким вони мають відповідати, має визначатися спеціальним законом України про територіальний устрій, а не законом про добровільне об’єднання територіальних громад, який, на нашу думку, не призначений для регулювання відповідних питань і не має самостійного предмета законодавчого регулювання, оскільки певна частина порушених у ньому питань, що стосується адміністративно-територіального устрою, може бути врегульована у законі про територіальний устрій України, як того вимагає Конституція України; деякі питання можуть бути врегульовані шляхом внесення змін до базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Передбачений у Законі механізм суперечить ідеології добровільного об’єднання територіальних громад, які зобов’язані по суті керуватися не законом, а перспективним планом формування територій громад відповідного регіону, згідно з методикою формування «спроможних» територіальних громад, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Це відображається в тому, що Закон фактично позбавляє державної підтримки ті громади, які не приймуть відповідних рішень про начебто «добровільне» об’єднання територіальних громад на основі «планів» Уряду.

Практична реалізація Закону навряд чи дасть змогу сформувати самодостатні територіальні громади, які володіли б відповідними матеріальними, фінансовими ресурсами та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на їх органи завдань та функцій чи покращити якість надання адміністративних, соціальних, громадських послуг населенню громад, що задекларовано у пояснювальній записці. Адже очевидним є те, що формування об’єднаних територіальних громад, середня чисельність яких складатиме 9 тисяч осіб, що проживатимуть у середньому в 16 населених пунктах, очікувана середня площа яких становитиме близько 400 кв. км, а відстань від адміністративного центру об’єднаної територіальної громади до найвіддаленішого населеного пункту такої громади визначається з урахуванням доступності основних публічних послуг (адміністративних, соціальних та інших послуг), що надаються на території такої громади (час прибуття для надання швидкої медичної допомоги в ургентних випадках та пожежної допомоги не повинен перевищувати 30 хвилин), є сумнівним з точки зору можливості практичної реалізації, і призведе до відчуження громадян не лише від влади, а й від відповідних адміністративних та інших послуг, у зв’язку з чим таке укрупнення територіальних громад виглядає надмірним.

Третина громад при добровільному об’єднанні є неспроможними у інфраструктурному, управлінському, ресурсному планах.

Юрій Ганущак

Крім того, необхідно зазначити, що системний аналіз статті 5 не дає повного уявлення про роль громадського обговорення у процесі об’єднання територіальних громад. На наш погляд, у даному випадку слід передбачити проведення обов’язкового консультативного референдуму, який має розглядатися як форма участі територіальної громади у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою.

Відповідно до ч. 2 ст. 94 Регламенту Верховної Ради України наявність у положеннях законопроекту приписів, які суперечать Конституції України, є підставою для його повернення без включення до порядку денного та розгляду на пленарному засіданні.

Але кого в постмайданній Україні цікавлять такі прикрі непорозуміння, як Конституція України та Регламент ВРУ…

Якщо ви знайшли помилку, будь ласка, виділіть фрагмент тексту та натисніть Ctrl+Enter.

Total Page Visits: 186 - Today Page Visits: 9

Повідомити про помилку

Текст, який буде надіслано нашим редакторам: